农药管理新政为行业发展指明方向——提高门槛优化产品加强监管

　　编者按

　　自今年6月1日起，新修订的《农药管理条例》正式实施，《农药登记管理办法》《农药生产许可管理办法》《农药经营许可管理办法》《农药登记试验管理办法》《农药标签和说明书管理办法》等5个配套规章也于日前公布，很快将于8月1日起施行。为更好地贯彻落实新《条例》，促进农药产业健康发展，农业部还于近日发布了《关于加强管理促进农药产业健康发展的意见》。由此，新时期农药管理的整体框架已经清晰，也为农药行业发展指明了方向。

　　聚焦重点发力管好用好农药农业部种植业管理司司长曾衍德

　　当前，我国农业农村发展进入新的历史阶段，内外部环境发生深刻变化。农药作为必不可少的农业投入品，既对保障农业生产安全具有不可替代的作用，又给农产品质量安全和生态环境带来新的挑战。国务院及时修订了《农药管理条例》，这是促进农业绿色发展和可持续发展的重要举措，对于保障国家粮食安全、农产品质量安全和生态环境安全意义重大，影响深远。

　　新修订的《条例》和5个配套规章的基本内涵是三提高、一加强，即提高准入门槛、提高集中度、提高技术创新水平，加强农药市场监管。

　　一是提高准入门槛。现在农药产品较多，有3.5万多个，每年新增3000多个。但是现有农药产品中，同质化问题非常严重。平均1个有效成分就有40多个产品登记。据分析，现有的登记产品中，同质化比例超过90%。这次在制定配套规章中，提高了准入门槛，将原有的5个含量梯度减为3个，这可减少新增产品20%左右。

　　此外，还提高了生产、经营的进入门槛。特别是农药经营企业，小、乱、散问题突出。现在有36.7万家，超过60%都是个体及私营企业，小户经营，设施条件、人员素质都比较差，更不具备指导农民科学用药的素质。配套规章提出，经营者必须具备有专业知识的人员，配备可追溯电子信息码扫描识别设备和用于记载农药购销电子台帐的计算机管理系统。这利于控制小商小贩经营农药。

　　在提高门槛的同时，还建立退出机制。过去，农药登记是只进不出，产品越来越多，生产企业也是有了生产许可证就长期有效。这种状况必须改变，关键在于建立能进能出机制。在农药登记方面，加强对已登记农药的安全性和有效性监测评价，重点对已登记15年以上的农药品种开展周期性评价，加快淘汰对人畜健康、生态环境风险高的农药。发现有严重危害或较大风险的，不予延续登记，或采取撤销登记、禁限用措施。加强现有高毒农药的风险评估，有序退出，加快淘汰。在农药生产方面，鼓励企业兼并重组，淘汰或减少一批小散乱的农药企业。同时，发现生产的农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等有严重危害或较大风险的，应当立即停止生产，主动召回产品。

　　二是提高集中度。现在还有50%的农药生产企业，未进入化工园区或工业园区，特别是一些卫生杀虫剂企业，很多是小、散，更有游击战的做法，环境风险较大。配套规章提出，要提高集中度。新设农药企业必须进入省级以上化工园区，农药企业迁址和新增原药生产范围的，必须进入地(市)级以上的化工园区或工业园区。同时，要求农药生产企业必须落实国家产业政策，淘汰高污染、高风险的落后产能，不能生产国家淘汰产品，不得采用国家淘汰的工艺、装置、原材料从事农药生产，不得新增国家限制生产的产品。

　　三是提高创新能力。《条例》及配套规章提出，支持研发机构、科研人员等新农药研制者申请登记，加强知识产权保护。允许企业联合研制新农药。

　　四是加强市场监管。对无证生产经营、制假售假等违法行为提高罚款额度，除没收违法所得、吊销相关许可证外，增设列入黑名单等信用惩罚措施。

　　根据农药产业现状和发展需要，围绕上述目标，农药管理的任务主要体现在控、压、限、移、减、管6个字上。

　　一是控，就是控制农药企业数量。通过兼并、重组、股份制改造等方式，组建大型农药企业集团，推动形成具有特色的大规模、多品种农药生产企业集团。同时，优化产业布局，培育一批具有核心竞争力的产业集群和企业群体。

　　二是压，就是压减登记农药产品数量。鼓励支持农药企业创制新药，鼓励已登记的产品优化配方、剂型，淘汰落后的配方、剂型。同时，提高农药登记的门槛，减少同质化，压低产品数量。

　　三是限，就是限制使用高毒高风险农药。现在还有12种高毒农药，要加快替代产品的研发，实行快速登记，加快生产应用。同时，加强现有高毒农药的风险评估，本着成熟一个、禁用一个的原则，有序淘汰现有的高毒农药。近期，农业部将发布《限制使用农药目录》。经营限制使用农药的，实行定点经营、专柜销售、实名购买、溯源管理，不得设立分支机构，禁止利用互联网经营限制使用农药。

　　四是移，就是引导农药企业进入化工园区。农药企业多是化工企业，对环境影响大。要坚持适度、有序的原则，加快淘汰高污染、高风险的落后产能。更重要的是提高集中度，降低环境污染风险。新设立农药企业或搬迁农药原药生产企业，必须进入化工园区或工业园区。制剂加工企业逐步向交通便捷、靠近市场的地区转移。环境敏感地区现有的农药企业要限期搬迁进入化工园区。这一点，一定要把握好，不能遍地设厂、四处开花。

　　五是减，就是减少化学农药用量。推进科学用药、精准施药，这是保障农产品质量安全和生态环境安全的重要措施。近两年，农业部组织开展了农药使用量零增长行动，取得了明显成效。要在总结经验的基础上，进一步完善技术模式和服务机制，在更高水平上实现农药减量增效。重点是推进统防统治提高防治效果减量，推行绿色防控控制病虫危害减量，加快推广高效施药机械提高农药利用率减量，还要推广高效低风险农药优化结构减量。

　　六是管，就是强化农药市场监管。加强农药市场监管，这是一项重要任务。要完善质量监督抽查制度，按照双随机一公开和属地管理的原则，综合运用随机抽查、重点抽查和专项抽查等手段，依法开展农药产品质量监督抽查，依法及时公开抽检结果，建立企业诚信档案。要始终保持高压态势，严厉惩处制假售假等违法行为，净化农资市场，维护农民利益。

　　细数新《条例》及配套规章亮点

　　为宣传贯彻新修订的《农药管理条例》及5个配套规章，6月29日，中国农药工业协会、中国农药发展与应用协会、植保(中国)协会联合在北京举办《农药管理条例》及5个配套规章农药企业培训班，吸引了300多家农药企业的近700名代表参会，足见其受行业关注程度。会上，相关专家对农药管理新政的诸多变化和亮点进行了梳理和解读。

　　登记、生产、经营准入门槛更高

　　在培训班上，农业部农药检定所所长周普国指出，我国农药行业供需关系结构性失衡问题突出，集中表现为两多两少。即登记产品多，具有自主知识产权的产品少，各类企业多，具有国际影响的企业少。我国现有登记产品3.5万多个，同质化比例超过90%；产量全球第一，但全球农药企业前20强国内企业仅占4席。

　　周普国表示，新《条例》的实施顺应大势，在农药管理体制上进行了重大突破和创新，并提高了准入门槛。在农药登记方面，强化风险评估和经济性评价的要求，及时淘汰落后的配方和剂型。将原来单制剂5个含量梯度减少为3个，增加混配制剂配比和含量梯度的限制，减少同质化。在生产许可方面，农药生产企业要符合产业政策，实现自动化生产，管理制度要完备，新增化学农药厂址要在省级以上化工园区。在经营许可方面，经营者必须经过专业学习或培训，要有可追溯电子码扫描设备和管理系统，限制使用农药经营条件更高，互联网经营农药应有实体店。

　　登记新政鼓励创新注重安全

　　明确鼓励和支持农药研制，允许新农药研制者申请登记，是新《条例》及配套规章的一大亮点。

　　农药检定所药政管理处处长赵永辉在解读《农药登记管理办法》时介绍说，农药登记的相关新政策有提高登记门槛、鼓励产品创新、加强监督管理、减少重复试验等几大特点。

　　具体来讲，加强了助剂的管理，使用时需要添加指定助剂的，对指定的助剂也要提交相应的试验资料。混配制剂农药的有效成分不超过两种，除草剂、种子处理剂、信息素等有效成分不超过三种。新制剂登记产品与已登记产品在安全性、有效性等方面应相当或有明显优势。建立农药安全风险监测制度，监测农药对农业、林业、人畜安全、农产品质量安全、生态环境等的影响。对于登记15年以上的农药品种，农业部根据生产使用和产业政策变化情况，将组织开展周期性评价，以更好地把控农药产品风险。

　　农药标签须标注二维码

　　据了解，新《条例》及配套规章提出，在农药产品上将实行二维码，做到一瓶一码。

　　农药检定所药政管理处副处长孙艳萍在解读《农药标签和说明书管理办法》时介绍说，农药标签有了更细化的管理。比如不得擅自改变经核准的标签内容，不得标注虚假、误导使用者的内容。标签标注的农药名称、有效成分名称及其含量和毒性标识应当清晰醒目。限制使用农药的标签应当在显著位置标注限制使用字样。农药标签应当标注可追溯电子信息码。具体来说，可追溯电子信息码应当以二维码等形式标注，能够扫描识别农药名称、农药登记证持有人名称等信息。可追溯电子信息码格式及生成要求由农业部另行制定。

　　据了解，农业部将建设集农药追溯管理、行政许可审批、执法监管、调查统计、大数据分析为一体的中国农药数字监督管理平台，将覆盖农药登记、生产、经营、使用各环节，实行快捷申报、高效审查、实时查询、全程监管。

　　加大了违法违规的惩戒

　　周普国表示，新《条例》及配套规章坚持从严管理，突出农药生产经营者的主体责任，明确假劣农药的界定。首次规定了登记评审委员会成员的法律责任，确保评审的公平公正。加强对政府部门和工作人员的管理，规范权力行使。加大违法处罚力度，生产企业、经营者的罚款金额从按违法所得计改为按货值计，明确吊销证件，并设立了违法企业暂停受理、违法人员禁止从业等管理措施。首次对农药使用者设立了罚则，禁限用措施落地更有依据。

　　农药检定所监督管理处处长刘绍仁具体介绍了不同机构的法律责任：农药登记实验单位出具虚假登记试验报告的，取消其农药登记试验单位资格；对于生产者来说，未取得农药生产许可证生产农药或生产假农药处罚额不小于5万元；有证生产劣质农药的，处罚不低于1万元，生产假药的，吊销农药生产许可证和相应的农药登记证。无证经营农药的，将予以取缔，没收违法所得、违法经营的农药和用于违法经营的工具、设备等，处以最低5000元的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。经营假农药的，责令停止经营，没收违法所得和农药等，处以最低5000元的罚款，情节严重的，吊销农药经营许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　对未取得农药生产许可证生产农药的，未取得农药经营许可证经营农药的，被吊销农药登记证、农药生产许可证、农药经营许可证的，直接负责的主管人员10年内不得从事农药生产、经营活动。

　　突出使用指导

　　突出对使用农药的指导也是新的农药管理政策的一大亮点，对此，刘绍仁进行了详细解读

　　一是明确了相关部门使用指导分工。如农业部门负责农药使用指导和服务；环境部门突出农药使用过程中环境保护和污染防治的技术指导；乡镇政府突出协助农药使用指导服务。

　　二是健全培训制度。农业部门负责培训使用者，提高本行政区域内农药安全使用水平。

　　三是支持专业化使用。县级农业主管部门鼓励和扶持设立专业化病虫害防治服务组织，并对专业化病虫害防治和限制使用农药的配药、用药进行指导、规范和管理，提高病虫害防治水平；限制使用农药的经营者应当为农药使用者提供用药指导，并逐步提供统一用药服务。

　　四是明确农药使用调查制度。农业行政主管部门应当定期调查统计本行政区域内农药的生产、销售和使用情况，作为指导农民轮换使用的依据。

　　五是实施农药减量行动。县级政府制定和实施农药减量计划；通过生物防治、物理防治、先进施药器械等逐步减少农药的使用量；农业部门指导农药使用者轮换使用农药，减缓抗药性。

　　此外，还建立了农药药害事故报告与鉴定制度，明确了药害事故的处理分工。

　　农药产业近期发展目标明确

　　农业部近日发布《关于加强管理促进农药产业健康发展的意见》，提出以绿色发展为导向，以改革创新为动力，以提质增效为目标，依靠科技进步，优化产业布局，健全监管体系，强化责任落实，推进科学用药，加强市场监管，加快产业转型升级，促进农药产业健康发展，保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全。

　　《意见》指出具体的目标任务包括：

　　优化产业布局。到2020年，进入化工园区或工业园区的化学农药原药生产企业达到60%以上；到2025年，进入化工园区或工业园区的化学农药原药生产企业达到80%以上。

　　优化产品结构。到2020年，新登记同质化产品数量减少30%；到2025年，新登记同质化产品数量减少50%。有序淘汰高毒农药，积极发展生物农药，以及高效、低毒、环保新型农药。

　　提升产品质量。到2020年，农药质量抽检合格率稳定在95%以上，农产品农药残留检测合格率稳定在96%以上。农药生产经营行为进一步规范，农药市场秩序稳定向好。

　　提高农药利用率。到2020年，农药利用率提高到40%以上，到2025年农药利用率接近发达国家水平。

　　健全农药管理体系。用3~5年时间，健全农药管理机构，提升县级农业综合执法大队的装备水平和人员素质，构建农药全程、全覆盖的监管体系。

　　《意见》指出，将严把登记准入关，优化农药产品结构。严把生产准入关，优化农药产业布局。加强农药产业调控，提高集中度，鼓励兼并重组，培育一批大型农药企业集团，提升农药企业竞争力。同时，严把经营准入关，规范农药市场秩序。实施限制使用农药定点经营。经营者要能够为农药使用者提供相应的指导服务。禁止利用互联网经营限制使用农药。

　　最后，加强农药使用指导，保障农业生产安全。推进科学选药、用药，推进农药减量增效，加快农残标准制定。同时，加强农药市场监管，维护农民利益。